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9月5日,《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(以下简称《通知》)经由新华社全文播发。《

通知》中再次提到“明确土地管理和耕地保护责任”“切实保障被征地农民的长远生计”“规范土地出

让收支管理”和“建立工业用地出让最低价标准统一公布制度”等敏感字眼。而早在此前,一连串紧锣

密鼓的土地政策就已密集出台,一场壮烈程度前所未有土地调控“政策风暴”业已形成。一系列迹象表

明,这将是一场直指房地产纵深的“革命”。它所蕴涵的对中国房地产业的“颠覆性力量”,将会逐一

显现。

“要命”的政策

2006年春秋之际,针对中国房地产业“源头治理”的土地调控拉开大幕。5月17日,在由国务院总理温

家宝主持召开的国务院常务会议上,“促进房地产业健康发展的六项措施”——即业界惯称的“国六条

”被正式提至桌面。“国六条”明确要求“科学确定房地产开发的土地供应规模,加强土地使用监管,

制止囤积土地行为。”这一直指当前地方政府“违规供地”和开发商“占地不开”现象的条款,标志着

继“8·31土地大限”后,又一轮土地市场大整顿的开始。

  随后,国务院办公厅在5月29日下发的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(业界称之

为“九部委十五条意见”)中,进一步细化了对土地调控的总体方向:“保证中低价位、中小套型普通

商品住房的土地供应,及加大对闲置土地的处置力度。”该表述有两层含义:一是强调从源头上调整住

宅市场供求结构“倒三角”的错位问题;二是继续此前清理闲置土地的一贯政策,进一步加大对闲置地

的处置力度。业内专家认为,这是一个立场鲜明的“表态性”文件,是给随后的调控细则的制定实施出

示“尚方宝剑”。

  果不其然,事隔一个多月,建设部在7月6日颁布的165号文件《关于落实新建住房结构比例要求的

若干意见》中明确提出,“年度土地供应计划中已明确用于中低价位、中小套型普通商品住房用地和依

法收回土地使用权的居住用地,应当主要用于安排90平方米以下的住房建设。”

  多数开发商认为这是一个“要命的政策”。作为“国六条”及“九部委意见”的实施细则,它不但

明确了政策要落实到项目、而非整体规模,还初步形成了制止开发商变相扩大户型面积的对策。亿万先生面

积90平方米成了房地产开发商的“生死线”。一些企业不得不废掉先前做好的施工图纸,重新设计,二

次报批。

   西部城市某业内官员甚至表示,因为要修改规划,该市目前“大批房地产企业施工许可证的发放

及其施工进度都处于半停滞状态。”该官员说,这肯定不是偶然的“个案”,“全国各地都在观望之中。”

 不难想象,如此伤筋动骨、入木三分的源头调控将对中国房地产业产生颠覆性的影响。许多城市放缓

了地方细则出台的时日,静候处于风暴中心的北京的细则如何出台。而在一些非正式场合,围绕着调控

影响所带来的利弊得失,由官员、学者和开发商所组成的三方,已再度展开激烈的博弈。

三根最为敏感的神经

  值得注意的是,此轮土地调控不仅仅局限于对房地产行业的调控,而是一场对土地既有问题的纵深

“革命”。从7、8月份的政策出台情况看,调控分别触及到了三根最为敏感的神经——土地督察制度建

立、土地收益分配管理和土地出让方式的完善。

7月24日,国务院办公厅发布《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》,表示将设立国家土地总

督察及其办公室,并向地方派驻九大国家土地督察局,全国省(区、市)及计划单列市的土地审批利用

全部纳入严格监管。

7月25日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,部署进一步加强土地调控工作。会议上提出,

国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算,实行“收支两条线”管理,调整新增建设用地土地有偿

使用费缴纳标准、城镇土地使用税征收标准和耕地占用税征收标准,建立工业用地出让最低价标准统一

公布制度。

8月1日,国土资源部制定的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规

范》正式施行,规范对招标拍卖挂牌或协议出让国有土地使用权的范围作了细化,并建立国有土地出让

的协调决策机构和价格争议裁决机制。

上述三个重要文件掷地有声。

  中国人民大学土地管理系教授、合富辉煌高级顾问郑华分析认为,有关建立土地督察制度的政策,

旨在落实温家宝总理提出的“用最严厉的办法管理土地”的精神。

“政策直指地方政府,对由他们所纵容的土地违法现象具有极大的威摄力量。”郑华表示,所谓“派督

察”,就是要完全摸清地方的土地市场“水有多深”,从而为后继的制度、法规和管理体制以及信息披

露平台的建立,搜集更为充分的依据。

  但北京千万家房地产经纪公司市场总监常淑娟则表示不同看法。她认为“国家土地督察制度的建立

,有利于实行最严格的耕地保护制度。”这才是制定政策的最根本用意。

  对于此次调控风暴中触及的第二根敏感神经——“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算,

实行收支两条线管理”,业内人士认为,这标志着地方土地收益将受到中央财政监管,不再是地方政府

或某个部门的独立财政体系。这不但有利于中央对土地供求可以掌握更多的主动权,纠正地方在土地开

发上的短期行为,还有利于使土地出让金的运用更加透明、规范。

  在郑华看来,新型土地收益分配机制的深远影响,甚至不亚于2002年的土地招拍挂、也即当年所谓的“土

地新政”的作用。

“这一政策从供地源头上设置了一个分流缓冲的机制,将极大地抑制地方政府的卖地冲动。也将对消化

现有空置 土地和优化开发区土地利用起到实质性作用。”郑华说。

 至于第三根敏感神经——完善土地出让方式,实际上也是出自一个多年来悬而未决的讨论。

  来自合富辉煌北京分公司市场部的专家分析说,“8·31土地政策”所确立的“招拍挂”土地出让

方式经过两年的市场检验后,人们普遍对其“价高者得之”的供地原则表示异议。有人甚至认为“土地

招拍挂的方式抬高了土地价格,从而也抬高了房子的价格。近两年来房价飞涨,招拍挂难辞其咎。”

  由此,在有关房价、地价“鸡生蛋还是蛋生鸡”的争论中,正反双方逐步在“完善土地出让方式

”的问题上达成共识。这也正是促成上述政策出台的根本原因。

  上述三根最为敏感的神经,其背后至少已牵扯到了耕地保护、地方财政收支管理、限制高地价、高

房价以及由土地出让而衍生的一系列腐败问题等诸多热点领域,充分体现了此次土地调控“此中有深意”。

土地调控=源头调控?

“土地调控最有效,也最直接。”常淑娟认为,“土地供应是房地产开发的起点。在房地产开发链条中

,相对于金融来讲,土地是影响市场的最基础、最根本的一环。对土地调控,就是对房地产的源头调控

。”在她看来,这也正是为什么土地成为此次房地产宏观调控焦点的原因。但一位不愿具名(这是当前

受访开发商的常态)的北京开发商则认为,此次一连串土地调控“报复性”出台,“似乎是和此前对房

地产的宏观调控收效甚微有关。”

“这说明政府部门已经意识到,在与开发商的博弈中自己往往处于弱势。唯一可靠奏效的手段,就是行

政性的干预——靠土地供应量的吞吐来调控。”该开发商说。

而在另一些业内专家看来,当前土地之所以成为调控关键,其原因已远远超越单纯房地产调控的范畴。

它至少有三个因素不容忽视:

  其一,部分地方政府盲目追求经济增长速度,片面依靠投资拉动经济增长,从而导致个别省市超过

40%乃至50%的投资增速,这已超出了当地资源、环境的承受能力。

  一组可以说明问题的统计数据是,今年上半年全国新开工项目近10万个,同比增加1.8万个;新开

工项目计划总投资同比增长22.2%,其中有8个省(区、市)新开工项目计划总投资增幅超过50%。其二

,与盲目追求经济增长速度相伴随的,是违法违规用地比例居高不下。乱占耕地、“以租代征”“土地

入股”等违法违规操作层出不穷。“一些城市违规用地比例甚至高达90%,而且违规主体主要是地方政

府。”

  其三,我国耕地底线面临失守威胁。国家“十一五”发展规划纲要确定了未来五年我国耕地保有底

线是18亿亩。而调查显示,我国现有耕地面积为18.31亿亩。这意味着,在“十一五”这5年中可供使

用的土地只有3100万亩。而这只相当于“十五”期间某些年份一年的用地量。由此可知,严防死守耕

地底线之艰巨。

  综上,当前土地问题的复杂性,恰恰在于它不仅是关乎房地产业的兴衰,还关乎整个国情现状、国

计民生大局。这也就不难理解,在此轮旨在稳定房价、调整住房供应结构的房地产宏观调控后期,土地

会成为最终的矛头所指。

土地调控的颠覆力量

  时下,北京、上海、青岛以及西安都不断有消息传出,二级市场上土地私下转让交易频繁。部分小

开发商承受不住政策的压力,已经陆陆续续地“吐地”。与此同时,一些有钱没地的大开发商也加紧了

吞并、扩张的步伐。

  这其中最容易被提及的是 8月5日的一宗并购案——万科以17.6566亿元的总价受让南都房产60%的

权益以及南都集团在上海、江苏的剩余地产业务的权益。由此完成了对南都的整体收购。“万科并购南

都最主要的获益就是土地。”一位万科的知情人士坦言。

  种种迹象显示,此前的土地调控风暴,似乎正在演变成为一股悄然改变中国房地产业态的强大力量

“中国房地产业正在迎来大并购时代。”这是时下部分人士不约而同的联想。但调控究竟会给房地产

业带来怎样的影响?恐怕只有“时间”才知道。“土地供应量会下降,特别是二三线城市,开发商大面

积拿地、搞一级开发的好日子恐怕快到头儿了。”郑华说,调控对房地产业的影响可以预见,但“也不

是短期就见效的事”。

“也不排除另外一种可能,这样的调控方案一出来,又会引发开发商(舆论)的反弹——房价上涨的心

理恐慌可能还会显现。”郑华表示担忧的是,开发商很可能会再度抛出“地荒论”以乱视听。

  但常淑娟则认为,这些“密集的政策组合拳”体现了政府的决心,但也表现出我国宏观调控的某些不足。

“这种调节很难对市场产生前瞻性和预防性的影响。”

  郑华表示,对土地市场的调控,改革现有的土地收益分配制度是一个有效的办法,“这种改革可以

有效地抑制地方政府的卖地冲动,但并不能从根本上解决土地市场的供求矛盾和土地资源有效利用问题。”

 作为一名没有政府背景的独立学者,郑华努力从建设性角度提出自己的观点:“要提高土地市场的效

率,提升土地应有的价值,还要在规划控制上做大量艰苦的工作,甚至要对现有的规划管理制度进行较

大的改革。”

郑华认为,“土地利用是否有效,不仅在于控制土地供应,更在于供应前的规划。规划要符合市场要求

,要分区、定功能,还要合理确定各功能的面积配比和开发各功能区的时序。”只有这些技术性工作都

做到位了,再做好后期的管理和跟踪,整合、统一信息发布口径,如此政府才能从根本上控制土地,才

能在与开发商的市场博弈中占据主动。   

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